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Francesca Caffari, ENEA, Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile - Dipartimento Unità per l'efficienza energetica (DUEE) - Laboratorio efficienza energetica negli Edifici e Sviluppo Urbano

Nicolandrea Calabrese, ENEA, Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile - Dipartimento Unità per l'efficienza energetica (DUEE) - Laboratorio efficienza energetica negli Edifici e Sviluppo Urbano

Giovanni Murano, ENEA, Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile - Dipartimento Unità per l'efficienza energetica (DUEE) - Laboratorio efficienza energetica negli Edifici e Sviluppo Urbano

(Nota: Le opinioni negli articoli sono solo degli autori e non riflettono necessariamente l'opinione dell'Unione Europea)

Introduzione

La prima scadenza che gli Stati membri dovranno rispettare sulla strada del recepimento della nuova direttiva sulla prestazione energetica degli edifici (EPBD IV) è rappresentata dalla consegna della prima bozza del Piano Nazionale di Ristrutturazione degli Edifici (NBRP), fissata al 31 dicembre 2025. L’obiettivo del piano, definito all’articolo 3 della direttiva, è la definizione della roadmap che porterà a un parco immobiliare decarbonizzato e ad alta efficienza energetica entro il 2050, attraverso la ristrutturazione degli edifici residenziali e non residenziali, sia pubblici che privati. Una volta che i Paesi dell'UE avranno presentato le loro bozze, la Commissione le valuterà e potrà formulare raccomandazioni entro sei mesi. Gli Stati membri dovranno tenere conto di tali raccomandazioni e presentare entro il 31 dicembre 2026 il piano definitivo, che dovrà poi essere aggiornato ogni cinque anni, in linea con il Piano Nazionale per l'Energia e il Clima (in Italia denominato PNIEC).

L'allegato II della direttiva stabilisce un modello comune per la stesura del piano e ne dettaglia i contenuti. Per facilitare la redazione, la Commissione ha inoltre fornito agli Stati membri un template con annotazioni e un template di foglio di calcolo per la raccolta dei dati. L’Italia, come gli altri Stati membri, ha iniziato a lavorare alla redazione del piano, partendo da uno degli aspetti più complessi e presupposto imprescindibile: la definizione della consistenza del parco edilizio esistente. 

La rassegna del parco edilizio italiano

Con l’obiettivo di definire in maniera più esaustiva possibile la composizione attuale dello stock di edifici presenti in Italia, ENEA ha pubblicato a luglio 2024 il rapporto “La consistenza del parco immobiliare nazionale”. Lo studio è frutto del lavoro svolto in occasione del tavolo di lavoro sul settore civile istituito a ottobre 2023 dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) con il fine di raccogliere i dati mancanti per la finalizzazione dei contenuti del Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima (PNIEC) ed  elaborare proposte concrete e condivise per il raggiungimento degli sfidanti traguardi delineati dalle nuove direttive EPBD IV (Direttiva UE 2024/1275) e EED II (Direttiva UE 2023/1791). Il lavoro svolto rappresenta inoltre un importante punto di partenza per la stesura del Piano Nazionale di Ristrutturazione degli Edifici, nel rispetto dei contenuti stabiliti all’allegato II della EPBD IV. La prima parte del piano deve essere infatti dedicata alla rassegna del parco immobiliare nazionale, comprendente innanzi tutto la definizione del numero di edifici (o unità immobiliari) e della relativa superficie, ripartiti per tipologia.

Lo studio svolto da ENEA si è basato su numerose fonti di dati. Al fine di ottenere una conoscenza esaustiva del parco immobiliare pubblico, è stata fondamentale la collaborazione del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF), che tramite il Dipartimento dell’Economia effettua la ricognizione degli immobili di proprietà delle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 2, comma 222, della Legge del 23 dicembre 2009 n. 191. Il database gestito dal MEF, che raccoglie le dichiarazioni rese annualmente dalle amministrazioni, potrà essere uno strumento fondamentale per monitorare la consistenza del patrimonio immobiliare pubblico negli anni a venire, anche grazie all’interoperabilità con altre banche dati, tra cui quelle dell’Agenzia delle Entrate, che assicura l’accuratezza e coerenza dei dati raccolti.

Per gli edifici pubblici, i dati forniti dal MEF sono stati integrati con quelli provenienti da altre fonti: per il numero di strutture sanitarie si è fatto riferimento all’Annuario Statistico del Servizio Sanitario Nazionale; per il numero di sedi scolastiche si è considerato quanto riportato sul Portale Unico dei Dati della Scuola del Ministero dell’Istruzione e del Merito (MIM); per i luoghi della cultura si è infine fatto riferimento ai dati ISTAT per musei e biblioteche. Per gli edifici a uso privato si è scelto di attenersi ai dati derivanti da indagini CRESME, integrati con i dati dell’Agenzia delle Entrate e con quelli forniti da ISTAT, sia per quanto riguarda gli edifici residenziali che non residenziali.

L’analisi ha evidenziato che sul territorio nazionale la quota maggiore di edifici è destinata a uso residenziale, con oltre 3,5 miliardi di m2 di superficie lorda. Aggiungendo la superficie degli edifici destinati a uso non residenziale, si stimano circa 4,3 miliardi di m2 di superficie lorda complessiva, corrispondenti a circa 3,5 miliardi di m2 di superficie netta. Per ogni categoria d’uso sono stati individuati il numero di edifici (o il numero di unità immobiliari) e le relative superfici (Tabella 1). Restano esclusi dall’analisi le strutture non riscaldate o non utilizzate, i fabbricati per attività produttive, gli edifici di culto, gli impianti sportivi e altre categorie residuali.

_{Tabella 1: Edifici e unità immobiliari presenti in Italia per finalità d’uso}

Fonte: Elaborazione ENEA su dati da fonti varie>

La superficie relativa a ogni finalità d’uso è stata ripartita per epoca di costruzione, zona climatica e regione italiana (Figura 1). Per quanto riguarda gli immobili pubblici, i dati forniti dal MEF hanno consentito un ulteriore dettaglio di analisi, grazie all’individuazione degli immobili soggetti a tutela ai sensi degli articoli 12, 13, 45, 140 e 142 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004). Si tratta di un'informazione importante poiché, in base all'articolo 9 della EPBD IV, gli Stati membri possono decidere di non applicare gli standard minimi di prestazione energetica agli edifici ufficialmente protetti in virtù dell’appartenenza a determinate aree o del loro particolare valore architettonico o storico, nella misura in cui il rispetto delle norme implichi un’alterazione inaccettabile del loro carattere o aspetto, o laddove la loro ristrutturazione non sia tecnicamente o economicamente fattibile.

L’analisi ha evidenziato come la superficie degli edifici pubblici sottoposti a tutela incida in modo significativo, soprattutto per alcune destinazioni d’uso, rappresentando complessivamente circa il 22% del totale (Figura 2). La superficie lorda non sottoposta a vincolo, su cui è concretamente possibile raggiungere l’obiettivo di trasformazione in edifici a zero emissioni, agendo sia sull’involucro che sui sistemi impiantistici, è stimata in circa 209 milioni di m2, corrispondenti a una superficie netta riscaldata di circa 167 milioni di m2. 

_{Figura 1: Esempio di ripartizione per regione italiana e per zona climatica delle superfici di una destinazione d'uso (uffici pubblici)}

Fonte: ENEA

_{Figura 2 : Riepilogo superfici di proprietà pubblica per finalità d’uso (m²)}

Fonte: Elaborazione ENEA su dati MEF

Oltre alla definizione del numero di edifici per tipologia e delle relative superfici, la rassegna del parco immobiliare comprende numerosi altri dati, indicati dall’allegato II della direttiva.  In particolare, è richiesto di reperire le seguenti informazioni:

• dati relativi al numero di attestati di prestazione energetica emessi, suddivisi per classe energetica e tipologia di edificio, inclusa la superficie utile degli edifici classificati;
• dati relativi al numero di edifici a energia quasi zero (NZEB) e relativa superficie utile;
• dati relativi al numero di edifici (e superfici) ristrutturati annualmente per tipologia di edificio e ai tassi annuali di ristrutturazione, distinguendo tra interventi leggeri e profondi;
• dati relativi ai consumi annui (in termini di energia primaria ed energia finale, inclusa la quota di consumo di energia da fonti rinnovabili) e alle emissioni annuali totali di gas serra;
• indicatori relativi alla povertà energetica.

Per reperire i dati relativi all’attuale prestazione energetica del parco edilizio e per monitorarne il miglioramento, l’Italia ha a disposizione il Sistema Informativo sugli Attestati di Prestazione Energetica (SIAPE), lo strumento nazionale per la raccolta degli APE provenienti dai catasti locali (di Regioni e Province Autonome) realizzato e gestito da ENEA. A fine 2023, anno di riferimento utilizzato nel piano di ristrutturazione, il SIAPE conteneva circa 5,6 milioni di attestati, di cui circa l’87% relativi a immobili residenziali e il 13% non residenziali. L’analisi delle classi energetiche rivela un quadro ancora fortemente polarizzato verso le prestazioni energetiche più basse: circa il 70% degli edifici residenziali e il 54% di quelli non residenziali risultano classificati nelle classi E, F e G (Figura 3, Figura 4).

Tra le tematiche da affrontare nei prossimi mesi in vista del recepimento della direttiva, ci sarà quella dell’adeguamento dell’attuale sistema di certificazione, che dovrà rispettare il nuovo modello stabilito dall’allegato V. Sarà fondamentale, nell’aggiornamento, non fare tabula rasa e trovare il modo di valorizzare la banca dati faticosamente costruita e alimentata a partire dal 2016, ad oggi essenziale per il monitoraggio della prestazione energetica complessiva del parco immobiliare.

Gli ulteriori dati richiesti per completare la rassegna del parco immobiliare sono in via di definizione: per l’individuazione del numero di edifici ristrutturati annualmente e per la stima dei tassi di riqualificazione si sta facendo riferimento ai dati sulle richieste di accesso ai meccanismi incentivanti; per la definizione dei consumi è possibile fare riferimento ai dati forniti dalla banca dati degli attestati di prestazione energetica e ai dati sui consumi finali riportati da Eurostat; per la definizione di altri indicatori, come quelli relativi alla povertà energetica, si è scelto di utilizzare dati statistici.

_{Figura 3: dati dal SIAPE relativi alla prestazione energetica degli edifici residenziali (APE emessi fino a dicembre 2023)}

Fonte: ENEA

_{Figura 4: dati dal SIAPE relativi alla prestazione energetica degli edifici non residenziali (APE emessi fino a dicembre 2023)}

Fonte: ENEA

I prossimi passi

La rassegna del parco immobiliare nazionale rappresenta solo il primo grande capitolo del piano. Gli ulteriori contenuti richiesti dall’allegato II della direttiva sono, in sintesi, i seguenti:

• una tabella di marcia con obiettivi stabiliti a livello nazionale per il 2030, 2040 e 2050;
• una rassegna delle politiche e delle misure, attuate e previste, a sostegno dell’esecuzione della tabella di marcia;
• una panoramica del fabbisogno d’investimenti e delle misure di finanziamento;
• le soglie per le emissioni operative di gas a effetto serra e per il consumo annuo di energia primaria di un edificio a emissioni zero, nuovo o ristrutturato, a norma dell’articolo 11;
• le norme minime di prestazione energetica per gli edifici non residenziali, sulla base delle soglie massime di prestazione energetica, a norma dell’articolo 9, paragrafo 1;
• la traiettoria nazionale per la ristrutturazione del parco immobiliare residenziale, compresi i traguardi per il 2030 e il 2035 per il consumo medio di energia primaria in kWh/(m2.a) a norma dell’articolo 9, paragrafo 2;
• una stima affidabile del risparmio energetico atteso e dei benefici in senso lato, compresi quelli connessi alla qualità degli ambienti interni.

Le tempistiche stringenti impongono un’accelerazione delle attività nei prossimi mesi. Per la definizione delle politiche e delle misure si dovrà tenere conto degli esiti della redazione del Piano sociale per il clima che, dopo essere stato oggetto di consultazione pubblica, dovrà essere trasmesso alla Commissione entro la fine di giugno 2025. Tale piano introdurrà misure specifiche per la riduzione della povertà energetica, elemento considerato centrale nelle politiche dell’UE per garantire una transizione energetica equa. Fondamentale sarà inoltre considerare gli esiti del recepimento della direttiva sull’efficienza energetica (EED), che all’articolo 6 richiede che il 3 % della superficie coperta utile totale degli edifici riscaldati e/o raffrescati di proprietà degli enti pubblici sia ristrutturato ogni anno per trasformarli in edifici a emissioni zero o quanto meno in edifici a energia quasi zero. Le disposizioni della direttiva EED, che dovranno essere integrate nella legislazione nazionale entro ottobre 2025, comporteranno quindi l’introduzione di importanti misure per la ristrutturazione del patrimonio edilizio pubblico, che in Italia costituisce una delle componenti più energivore e meno efficienti del parco immobiliare nazionale. 

Conclusione

I Piani Nazionali di Ristrutturazione costituiscono lo strumento strategico per orientare la decarbonizzazione del patrimonio edilizio entro il 2050. Affinché il piano si riveli efficace, è necessario individuare gli edifici con le prestazioni peggiori del parco immobiliare, su cui dovranno essere rivolte in maniera prioritaria le misure di finanziamento. Solo conoscendo nel dettaglio il numero di edifici, la superficie su cui bisogna intervenire, i consumi e le peculiarità legate alle destinazioni d’uso e alle esigenze di tutela, è possibile valutare in modo concreto l’impatto energetico, economico e sociale delle ristrutturazioni e pianificare azioni coerenti con gli obiettivi di neutralità climatica.